Новости

Механизм согласования проектов государственных программ

© ООО "Центр Прикладной Экономики"

В ходе практической реализации проектов по разработке и внедрению методологии программно-целевого управления в регионах явно обозначился еще один вопрос прикладного характера: как организовать согласование проектов государственных программ исполнительными органами государственной власти. В этой статье мы предлагаем механизм такого согласования. 

Статья публикуется в рамках проекта Центра прикладной экономики и журнала «Госменеджмент» «Практические рекомендации по разработке государственных программ и переходу к программному формату бюджета».

 

Государственная программа нового формата с содержательной точки зрения является очень насыщенным документом. В ней содержатся сведения о целях и задачах, целевых показателях, мероприятиях, мерах государственного регулирования, государственных заданиях, участии муниципальных образований в реализации государственной программы, привлекаемых ресурсах на реализацию мероприятий программы за счет различных источников. Вся эта информация вместе раньше никогда не собиралась. Поэтому отчасти проблема организации согласования проектов госпрограмм связана с необходимостью анализа большого объема информации и количества информационных источников.

Другая причина сложности механизма согласования госпрограмм лежит в идеологической плоскости. Инструмент «государственная программа» используется в качестве связующего звена между стратегическим и бюджетным планированием. Это означает, что на этапах разработки и согласования государственных программ должны быть найдены компромиссы между поставленными стратегическими задачами (как правило, не обеспеченными в полной мере ресурсами) и ресурсными ограничениями, заданными бюджетом.

Третья составляющая проблемы заключается в большом количестве участников процесса разработки и реализации государственных программ, и, следовательно, согласования их проектов.

Поскольку утверждается госпрограмма нормативным правовым актом, то на процесс ее согласования распространяется регламент согласования проектов правовых актов, принятый в соответствующем публично-правовом образовании. Дополнительные требования к согласованию проектов государственных программ излагаются в Положении о разработке и реализации государственных программ (далее – Положение) и Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ (далее – Методические указания). Как правило, указанные требования содержат в себе необходимость согласования проектов государственных программ: а) со всеми соисполнителями; б) с органом, реализующим экономическую политику; в) с финансовым органом. При этом, сфера компетенции и ответственности каждого из этих участников в процессе согласования проекта государственной программы, как правило, в правовых актах четко не определена. В прикладном аспекте эта недосказанность и вызывает некий конфликт, во-первых, между ответственным исполнителем и структурами, осуществляющими согласование, и во-вторых, между органом, ответственным за реализацию экономической политики, и финансовым органом.

Для разрешения этой проблемы, на наш взгляд, целесообразно в документах, регламентирующих процессы разработки и реализации государственных программ, предусмотреть следующие составляющие:

1)        определить сферу компетенции и ответственности соисполнителя в части согласования проектов государственных программ;

2)        разграничить и предусмотреть сферы компетенции и ответственности в части согласования проектов государственных программ органа, отвечающего за реализацию экономической политики, и финансового органа;

3)        определить должностных лиц и (или) орган, которые рассматривают несогласованные вопросы и принимают по ним решения.

Сфера компетенции и ответственности соисполнителя государственной программы в части согласования проектов государственной программы должна включать все вопросы, касающиеся его деятельности в рамках реализации государственной программы, а именно:

цель, на которую работают мероприятия соисполнителя;

задача (задачи), на которую работают мероприятия соисполнителя;

целевые показатели (индикаторы), которые характеризуют деятельность соисполнителя в рамках государственной программы;

характеристика ситуации, проблемы и прогноз развития сферы реализации государственной программы в части деятельности, осуществляемой соисполнителем в рамках государственной программы;

основные мероприятия, реализуемые соисполнителем в рамках государственной программы;

меры государственного регулирования, реализуемые соисполнителем в рамках государственной программы;

показатели государственных заданий, выдаваемых соисполнителем в рамках государственной программы;

взаимодействие с федеральными органами государственной власти, привлечение субсидий из федерального бюджета на софинансирование мероприятий госпрограммы;

участие муниципальных образований в мероприятиях, реализуемых соисполнителем в рамках государственной программы;

участие иных организаций в мероприятиях, реализуемых соисполнителем в рамках государственной программы;

ресурсное обеспечение мероприятий, реализуемых соисполнителем в рамках государственной программы;

оценка рисков для деятельности соисполнителя в рамках государственной программы.

Рассмотрение несогласованных вопросов между ответственным исполнителем и соисполнителями госпрограммы на первом этапе может осуществляться курирующим сферу реализации государственной программы заместителем руководителя исполнительного органа власти. Если на этом уровне не удается найти компромиссные решения, второй этап – это межведомственная комиссия, созданная специально для целей согласования госпрограмм, либо образованная ранее, например, для рассмотрения бюджетных проектировок (далее – межведомственная комиссия).

Для разграничения сфер компетенции и ответственности в части согласования проектов государственных программ для органа, ответственного за реализацию экономической политики, и для финансового органа, обозначим направления для согласования, их правовые основания, а также информационные источники для анализа (см. таблицу).

Таблица – Направления согласования проектов госпрограмм и их правовые основания

Направления для согласования

Правовые основания, информационные источники

Наименование госпрограмм

Утвержденный перечень госпрограмм

Срок реализации госпрограммы

Положение, Методические указания

Соисполнители госпрограммы

Положение, Методические указания.

Утвержденные долгосрочные целевые программы, отнесенные к госпрограмме.

Аналитическое распределение бюджетных ассигнований по госпрограммам.

Цели

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере реализации госпрограммы.

Стратегические и программные документы, принятые в публично-правовом образовании.

Стратегические и программные документы в сфере реализации госпрограммы, принятые на федеральном уровне.

Задачи

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере реализации госпрограммы.

Стратегические и программные документы, принятые в публично-правовом образовании.

Стратегические и программные документы в сфере реализации госпрограммы, принятые на федеральном уровне.

Состав подпрограмм

Положение, Методические указания;

задачи госпрограммы

Целевые показатели (индикаторы)

Цели и задачи госпрограммы и ее подпрограмм.

Стратегические и программные документы, принятые в публично-правовом образовании.

Стратегические и программные документы в сфере реализации госпрограммы, принятые на федеральном уровне (в том числе госпрограммы Российской Федерации).

Правовые акты Российской Федерации, субъекта Российской Федерации об оценке эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти.

Правовые акты Российской Федерации о порядке распределения субсидий на софинансирование мероприятий в сфере реализации госпрограммы.

Ожидаемые конечные результаты

Стратегические и программные документы, принятые в публично-правовом образовании.

Стратегические и программные документы в сфере реализации госпрограммы, принятые на федеральном уровне (в том числе госпрограммы Российской Федерации).

Прогноз социально-экономического развития публично-правового образования.

Характеристика состояния сферы социально-экономического развития, проблемы и прогноз развития указанной сферы

Стратегические и программные документы, принятые в публично-правовом образовании.

Стратегические и программные документы в сфере реализации госпрограммы, принятые на федеральном уровне.

Цели и задачи госпрограммы и ее подпрограмм.

Приоритеты государственной политики

Стратегические и программные документы, принятые в публично-правовом образовании.

Стратегические и программные документы в сфере реализации госпрограммы, принятые на федеральном уровне.

Цели и задачи госпрограммы и ее подпрограмм.

Система основных мероприятий (мероприятий) госпрограммы

Цели и задачи государственной программы и ее подпрограмм.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере реализации госпрограммы.

Утвержденные долгосрочные, ведомственные целевые программы.

Перечень государственных услуг, оказываемых органами государственной власти (в соответствии с Федеральным законом №210-ФЗ от 27 июля 2010 г.).

Реестр расходных обязательств.

Аналитическое распределение бюджетных ассигнований по госпрограммам.

Меры государственного регулирования

Законы о региональных налогах, об установлении налоговых льгот.

Закон о бюджете публично-правового образования.

Законы об установлении мер социальной поддержки.

Правовые акты о регулировании тарифов.

Сводные показатели государственных заданий

Базовый и/или ведомственный перечни государственных услуг в сфере реализации госпрограммы (в соответствии с Федеральным законом №83-ФЗ от 8 мая 2010 г.).

Государственные задания на оказание государственных услуг в сфере реализации госпрограммы.

Аналитическое распределение бюджетных ассигнований по госпрограммам.

Утвержденные нормативы финансирования государственных услуг в сфере реализации госпрограммы.

Взаимодействие с федеральными органами государственной власти, привлечение субсидий на софинансирование мероприятий государственной программы

Государственная программа Российской Федерации (проект) в аналогичной сфере.

Перечень субсидий из федерального бюджета в сфере реализации госпрограммы.

Аналитическое распределение бюджетных ассигнований по госпрограммам.

 

Участие муниципальных образований

Законы о передаче отдельных государственных полномочий в сфере реализации госпрограммы.

Вопросы местного значения в сфере реализации государственной программы.

Перечень субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований на софинансирование мероприятий в сфере реализации государственной программы; порядок предоставления указанных субсидий.

Правовые акты Российской Федерации, субъекта Российской Федерации об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Целевые показатели (индикаторы) государственной программы и ее подпрограмм.

Аналитическое распределение бюджетных ассигнований по госпрограммам.

Участие иных организаций

Система основных мероприятий государственной программы.

Ресурсное обеспечение

Аналитическое распределение бюджетных ассигнований по госпрограммам.

Перечень субсидий из федерального бюджета в сфере реализации госпрограммы.

Перечень субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований на софинансирование мероприятий в сфере реализации государственной программы.

Планы финансово-хозяйственной деятельности государственных учреждений.

Система основных мероприятий государственной программы.

Анализ рисков

Характеристика состояния сферы социально-экономического развития, проблемы и прогноз развития указанной сферы.

Система основных мероприятий государственной программы.

На этой основе, с учетом полномочий органа, ответственного за реализацию экономической политики, и финансового органа, можно разграничить сферу их компетенции и ответственности. Предметом согласования со стороны данных органов должно быть:

1)        соответствие Положению, Методическим указаниям;

2)        внутренняя согласованность государственной программы;

3)        охват всех составляющих в государственной программе исходя из целеполагания;

4)        отсутствие дублирования в других государственных программах.

Рассмотрение несогласованных вопросов между ответственным исполнителем, органом, ответственным за реализацию экономической политики, и финансовым органом  может осуществляться межведомственной комиссией.

Изложенные в настоящей статье рекомендации могут быть использованы для определения механизма согласования государственных программ в правовом акте. Четко обозначенные сфера компетенции и ответственности каждого из участников процесса согласования, а также возможность для решения несогласованных вопросов позволят облегчить, с организационной и методической точек зрения, один из этапов внедрения государственных программ в практику государственного управления – этап согласования. В дальнейшей работе этот же механизм можно использовать для согласования изменений в государственные программы.

 

О. Тимофеева

директор департамента

ООО «Центр прикладной экономики», к.э.н.

 

 

 

23 октября 2012