Новости

Направления совершенствования организационно-финансовых механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг

© ООО "Центр Прикладной Экономики"

В настоящей статье изложены предложения по совершенствованию организационно-финансовых механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг, разработанные нами в ходе работы в рамках экспертной группы «Совершенствование процедур и инструментов управления бюджетными расходами, государственными и муниципальными учреждениями», образованной по инициативе Минфина России.

 

В 2012 году завершился переходный период реформирования государственных и муниципальных учреждений и формирования нового механизма оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и работ, предусмотренного Федеральным законом от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В результате осуществлен переход от сметного финансирования государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений к финансированию государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ); для казенных учреждений сохранено финансирование на основе бюджетной сметы. То ест, для большинства государственных и муниципальных учреждений заработал новый механизм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг. К сожалению, ожидаемый эффект от преобразований пока не достигнут. Наблюдается формальное выполнение требований закона, ситуация при этом качественно не меняется. В этих условиях чрезвычайно важным становится разработка и применение механизмов, позволяющих добиться качественных результатов. 

Первый блок таких механизмов связан с формированием конкурентной среды в общественном секторе.

Конечной целью выделения государственных (муниципальных) услуг является повышение качества и (или) снижение себестоимости их оказания. В условиях рыночной экономики это может быть обеспечено, прежде всего, путем внедрения конкуренции в общественном секторе, то есть конкурсным распределением заказов на оказание государственных (муниципальных) услуг. Таким образом, вся деятельность при разработке механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг, начиная с выделения услуг, должна быть ориентирована на то, что услуга будет выставлена на конкурс, участие в котором могут принимать как государственные (муниципальные), так и негосударственные организации.

В настоящее время цель преобразований в явном виде в правовых актах не сформулирована. В результате возникают услуги, стоимость которых невозможно рассчитать по понятным экономическим правилам. Соответственно, невозможно выставить такие услуги на конкурс, невозможно  говорить о реальной конкуренции в общественном секторе за потребителя и финансовые ресурсы.

Например, государственному бюджетному учреждению здравоохранения Пермского края «Краевая клиническая стоматологическая поликлиника» выдано государственное задание на 2013 год об оказании государственной услуги «Прочие государственные услуги, прочие государственные услуги». Показатель, характеризующий объем этой услуги – «работа»; единица измерения – единиц; значение показателя – 1 (одна). Объем субсидии на выполнение данного государственного задания составляет 1276 тыс. рублей. Аналогичное государственное задание выдано государственному бюджетному учреждению здравоохранения Пермского края «Медсанчасть № 9 имени Тверье», однако объем субсидии на его выполнение составляет уже 8370 тыс. рублей.[1]

Исключить подобного рода услуги или работы позволит унификация подходов к формулированию услуг и формирование их исчерпывающего перечня, что предусмотрено проектом Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.[2]  Но есть примеры другого типа, которые унифицированным перечнем будут лишь закреплены. Так, в новом Федеральном законе от 29 декабря 2012 года №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» для дошкольного образования отдельно рассматриваются две составляющие: а) реализация образовательных программ дошкольного образования; б) присмотр и уход за детьми. В проекте сводного реестра государственных и муниципальных услуг и работ предусмотрена услуга: «Реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования».[3] Если размещать заказ на оказание данных услуг по процедуре, предусмотренной Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», то нужно формировать два лота, которые могут выиграть различные организации, что нелогично: невозможно реализовать образовательную программу дошкольного образования без осуществления присмотра и ухода за детьми.

Возможно, понимание конечной цели реформы именно как выставление услуги на конкурс предопределило бы иной подход к выделению государственных и муниципальных услуг (работ).

Механизм конкуренции может быть эффективным только в тех случаях, где для этого есть условия, есть возможность выбирать между различными поставщиками. Такие условия существуют далеко не для всех государственных и муниципальных услуг и работ. Но даже там, где условия для этого есть, государственные и муниципальные учреждения, как правило, реально не конкурируют за получение государственного задания. Яркий пример – государственный заказ на оказание государственных услуг по предоставлению высшего и среднего профессионального образования. На практике в этой сфере применяется механизм распределения контрольных цифр приема. Эта процедура конкурсная, но порядок проведения конкурса здесь особый, действие Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» на него не распространяется. А отличия – существенные. Во-первых, конкурс по распределению контрольных цифр приема проводится на прием студентов, а не на конечный результат – выпуск специалистов. Во-вторых, ценовой фактор полностью исключен из конкурсной процедуры, но продолжает иметь место при определении размера субсидии на выполнение государственного задания, поскольку нормативы финансовых затрат по своей сути остаются индивидуальными для каждого учреждения.

Предлагается для отдельных государственных (муниципальных) услуг проводить конкурсы на размещение государственного заказа на их оказание по процедуре, установленной Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ (с 01.01.2014 г. – в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»). Прецедент может быть создан путем проведения конкурса на подготовку специалистов с высшим и средним профессиональным образованием.

Для реализации задачи в такой постановке потребуется разработка требований к оказанию государственной (муниципальной) услуги, описание ее возможных дополнительных потребительских свойств, показателей качества, требований к техническим возможностям поставщика и т.п. Эта требования должны быть положены в основу формирования условий размещения заказа на оказание государственной (муниципальной) услуги на конкурсной основе, а также могут использоваться при формировании государственного (муниципального) задания.

Серьезным препятствием для реальной конкуренции за бюджетные ресурсы между государственными и негосударственными организациями является действующий в настоящее время механизм финансирования расходов на капитальный ремонт и реновацию. При конкурсном распределении заказов на оказание государственных (муниципальных) услуг государственные (муниципальные) учреждения оказываются в более выигрышном положении по сравнению с негосударственными организациями, так как при расчете нормативных затрат не учитываются (или учитываются не в полном объеме) расходы на капитальный ремонт и реновацию основных фондов, которые являются составляющими себестоимости услуги. На эти цели государственные (муниципальные) организации получают финансирование в виде отдельных субсидий; негосударственные организации осуществляют финансирование за счет собственных средств из амортизационного фонда.

Представляется целесообразным:

1)       осуществить переоценку государственного и муниципального имущества по рыночным ценам (что позволит формировать адекватный амортизационный фонд; также результаты будут использоваться в целях налогообложения);

2)       осуществить в общественном секторе планомерный переход к финансированию расходов на капитальный ремонт и реновацию основных фондов за счет амортизационных отчислений;

3)       уточнить методику расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, включив в состав нормативных затрат расходы на капитальный ремонт и реновацию основных фондов.

Эта задача сложная и для ее решения потребуется несколько лет. Но только в этом случае негосударственные организации смогут на равных конкурировать с государственными и муниципальными учреждениями. Одновременно реализация данного предложения позволит создать экономически обоснованную систему инвестиционных расходов бюджета.

Большинство государственных (муниципальных) услуг могут быть оказаны несколькими альтернативными способами. Но пока не действуют механизмы конкуренции в общественном секторе, не осуществлен переход к единым нормативам бюджетного финансирования государственных (муниципальных) заданий, учреждения заинтересованы оказывать услуги наиболее дорогими способами, а не эффективными. Отсутствуют стимулы и к повышению качества оказываемых услуг. В связи с этим на данном этапе целесообразно административное закрепление разработки планов мероприятий, направленных на повышение качества услуг и снижение себестоимости. План мероприятий может быть: а) отдельным документом; б) частью государственных (муниципальных) программ для ГРБС; в) частью государственных (муниципальных) заданий для учреждений.

В условиях конкурсного распределения бюджетных средств при равенстве условий для государственных и негосударственных учреждений может быть поставлен вопрос о приватизации некоторых государственных и муниципальных учреждений. Если бизнес может лучше управлять процессом оказания услуг в некоторых отраслях, приватизация окажет положительный социально-экономический результат. В настоящее время наибольшую готовность к приватизации имеют учреждения здравоохранения, финансируемые за счет средств фондов обязательного медицинского страхования, а также учреждения высшего и среднего профессионального образования. В целях выполнения данного пункта требуется изменение законодательной базы, например, в образовании. В настоящее время образовательной организацией может быть только некоммерческая организация, что резко снижает стимулы для частного капитала осуществлять инвестиции в сферу образования.

Второй блок механизмов для продолжения реформы государственных и муниципальных учреждений связан с применением в общественном секторе базовых экономических показателей, таких как себестоимость, фондоотдача, производительность труда, в целях оценки экономической эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений.

В настоящее время в общественном секторе  экономические показатели, как правило, не используются. При этом финансирование государственных (муниципальных) услуг (а не сети учреждений) позволяет применять их к общественному сектору. Можно рассчитать себестоимость государственной услуги, но нельзя рассчитать себестоимость учреждения. Именно с переходом от сметного финансирования к финансированию услуг и работ появилась возможность использования экономических показателей в общественном секторе.

Следует отметить, что использование экономических показателей в общественном секторе актуально и в свете поставленных задач в программных документах. Так,    Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года поставлена задача  оценки эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений (в том числе экономической); заработная плата руководителей этих учреждений должна быть поставлена в зависимость от оценки эффективности деятельности учреждения. Для экономического развития России актуальна тема повышения производительности труда, в том числе и в общественном секторе, поскольку сегодня за счет общественного сектора формируется более трети ВВП.

На начальном этапе использования экономических показателей появится информационная основа для анализа; в настоящее время такой информации не существует. Важно, чтобы:

а) расчет показателей производился по единой методике для одной и той же услуги; это позволит обеспечить их сопоставимость;

б) был сформирован массив данных по каждой услуге, оказываемой различными учреждениями в различных публично-правовых образованиях. Для решения данной задачи необходимо установить требование об обязательной  публикации значений соответствующих показателей  на сайте www.bus.gov.ru, например, в составе отчетов о результатах деятельности и об использовании имущества государственных учреждений.

На следующем этапе могут быть:

а) приняты управленческие решения (например, о совершенствовании методики расчета нормативов финансовых затрат);

б) поставлены конкретные задачи перед учреждениями по повышению экономической эффективности деятельности (через государственные задания, а также показатели трудового контракта с руководителем учреждения).

То есть, предлагается создать информационную основу для выявления и использования резервов в общественном секторе. А такие резервы есть. Например, расчеты Центра прикладной экономики показывают, что библиотеки даже в рамках одного муниципального образования по показателю «Количество документовыдач на 1 квадратный метр площади» отличаются в десятки раз. Скорее всего, это свидетельствует о значительных излишках площадей некоторых библиотек, что требует дополнительных расходов на коммунальные услуги. Существенные различия есть и по показателю «Количество документовыдач на одного работника», который характеризует производительность труда в разных библиотеках. Все эти данные являются исходными для анализа и принятия управленческих решений.

Следует отметить, что для реализации предложения потребуется разработать методические рекомендации по расчету и использованию базовых экономических показателей в общественном секторе в разрезе услуг.

Внедрение экономических показателей в общественный сектор позволит решать и отдельные прикладные задачи. Например, для планирования инвестиционных расходов. Инвестиционные проекты в общественном секторе несопоставимы друг с другом по потребительским свойствам и качествам. Например, невозможно по потребительским свойствам сравнить библиотеку с котельной. Соответственно, невозможно оценить приоритетность выбора проекта в условиях ограниченности бюджетных средств. Однако есть два показателя, которые позволяют сравнивать практически любые инвестиционные проекты в общественном секторе:  обеспеченность услугами (до и после реализации инвестиционного проекта) и   себестоимость услуги (до и после реализации инвестиционного проекта). Сравнивая эти два показателя, можно сопоставлять инвестиционные проекты в различных сферах общественного сектора, проводить анализ их социально-экономической эффективности. (Данное предложение относится к новым инвестиционным проектам. Инвестиционные расходы на капитальный ремонт и реновацию основных фондов, как уже отмечалось, предлагается осуществлять, в первую очередь, за счет средств амортизационных фондов).

Третий блок механизмов для качественных преобразований в общественном секторе связан с учетом мнения потребителей  государственных и муниципальных услуг при проведении оценки качества их оказания.

Общественной оценке уделяется все больше внимания в системе государственного управления. Это происходит по разным причинам. Например, по причине политической целесообразности: голосуют на выборах люди и важно, чтобы они были удовлетворены деятельностью государства. Другой причиной является откровенная слабость российской статистики, которая не в состоянии обеспечить органы государственной власти и местного самоуправления адекватными показателями, оценивающими эффективность и результативность деятельности.

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» перед Правительством РФ поставлена задача – достичь уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году  не менее 90 процентов. В Указе Президента РФ от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в составе перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ предусмотрен показатель «Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ». Это верхний уровень – деятельность органов государственной власти.

Важно, чтобы аналогичная оценка также проводилась:

1) на уровне отрасли или сферы деятельности – через целевой показатель (индикатор) государственной (муниципальной) программы, в рамках которой осуществляется оказание социально-значимых государственных (муниципальных) услуг;

2) на уровне государственного и муниципального учреждения – через показатель качества оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) в государственном (муниципальном) задании.

Показатель удовлетворенности потребителей качеством государственных (муниципальных) услуг предлагается использовать в составе показателей для оценки эффективности деятельности:

1)   руководителя исполнительного органа, отвечающего за реализацию государственной (муниципальной) программы, в рамках которой осуществляется оказание соответствующих услуг (работ);

2)   руководителя государственного (муниципального) учреждения, осуществляющего оказание государственной (муниципальной) услуги.

Достижение целевого значения показателя должно быть увязано с размером заработной платы.

Предлагается:

1)        Рекомендовать использовать показатели удовлетворенности потребителей качеством государственных (муниципальных) услуг в качестве целевых показателей государственных (муниципальных) программ, в рамках которых осуществляется предоставление социально-значимых государственных (муниципальных) услуг.

2)        Рекомендовать использовать показатель удовлетворенности потребителей качеством государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственным (муниципальным) учреждением, в числе показателей качества государственных услуг (работ) в государственном задании.

3)        Предусмотреть публикацию значений показателей  удовлетворенности потребителей качеством государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственным (муниципальным) учреждением, на сайте www.bus.gov.ru.

4)        Разработать инструментарий с использованием Интернет-технологий для проведения оценки удовлетворенности потребителей качеством государственных (муниципальных) услуг.

Предлагаемый подход позволит создать систему общественного контроля качества предоставления государственных (муниципальных) услуг, обеспечить открытость информации о качестве предоставляемых государственных (муниципальных) услуг путем расчета и публикации рейтингов поставщиков одинаковых услуг, а также публично-правовых образований (субъектов РФ, муниципальных образований в составе субъектов РФ).

 

Ю.В. Белоусов, директор Центра прикладной экономики, к.э.н.

О.И. Тимофеева, директор информационно-аналитического департамента  Центра прикладной экономики, к.э.н.

 

 

13 мая 2013