Новости

Направления совершенствования программно-целевых инструментов бюджетного планирования и управления бюджетными расходами

© ООО "Центр Прикладной Экономики

В настоящей статье изложены предложения по совершенствованию программно-целевых инструментов бюджетного планирования и управления расходами, разработанные ООО «Центр прикладной экономики» в ходе работы в рамках экспертной группы «Совершенствование процедур и инструментов управления бюджетными расходами, государственными и муниципальными учреждениями», образованной по инициативе Минфина России. 

На данном этапе совершенствования государственного управления в Российской Федерации чрезвычайно важной является тема перехода к программному формату бюджета. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах, Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» поставлены задачи по внедрению в деятельность органов исполнительной власти программно-целевых методов управления и переходу к программному бюджету на основе государственных программ. Подписан Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса», устанавливающий правовую основу для разработки и реализации государственных (муниципальных) программ, а также утверждения программного бюджета.

Федеральный бюджет на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов планируется составлять в программном формате. Большей частью регионов также предприняты конкретные действия по переходу к формированию программного бюджета на основе государственных программ. В частности:

-     45 субъектов РФ приняли правовые акты о порядке разработки и реализации государственных программ;

-     16 субъектов РФ утвердили государственные программы;

-     в 12 субъектах РФ в законах о бюджетах на 2013 год (на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов) утверждено (установлено) распределение бюджетных ассигнований по государственным программам.[1]

Вместе с тем, практика показывает, что задача полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов исполнительной власти отличается методологическими и практическими сложностями. Для их преодоления предлагается реализовать ряд мер.

 

Проблема:

В настоящее время приняты правовые акты, регулирующие такие важнейшие элементы системы государственного и муниципального управления как:

1)        полномочия;

2)        государственные и муниципальные услуги;

3)        показатели эффективности деятельности органов государственной власти.

Проблема заключается в отсутствии установленных соответствий между ними. То есть, нет ясности, какие государственные услуги (работы) оказываются в целях реализации того или иного государственного полномочия (вопроса местного значения). Нет ясности, какой результат должен быть получен от реализации того или иного государственного полномочия (вопроса местного значения), в том числе путем оказания государственных (муниципальных) услуг.

В настоящее время федеральные законы, устанавливающие полномочия субъектов РФ (от 22.09.1999 г. №184-ФЗ) и органов местного самоуправления (от 06.10.2003 г. №131-ФЗ), вообще не оперируют понятием «государственная (муниципальная) услуга», а федеральные законы, регламентирующие оказание государственных (муниципальных) услуг (от 08.05.2010 г. №83-ФЗ, от 27.07.2010 г. №210-ФЗ), не соотносят их с полномочиями. При этом, из определения понятий государственной или муниципальной услуги, данных в Федеральном законе от 27.07.2010 г. №210-ФЗ, или из определения понятий бюджетного или казенного учреждения, данных в Федеральном законе от 08.05.2010 г. №83-ФЗ, следует, что государственные (муниципальные) услуги предоставляются при осуществлении государственных полномочий (или в пределах полномочий, или в целях обеспечения реализации полномочий).

Не установлены и взаимосвязи между полномочиями и показателями эффективности деятельности. При этом, оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации предусмотрена статьей 26.3.2 Федерального закона от 22.09.1999 г. №184-ФЗ. Указ Президента РФ от 21.08.2012 г. №1199 принят именно в соответствии с этим законом. Наряду с названным Указом Президента РФ, показатели эффективности деятельности или показатели повышения эффективности и качества государственных услуг предусматриваются в дорожных картах (например, распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р, распоряжение Правительства РФ от 30.12.2012 № 2620-р). Для муниципального уровня ситуация аналогична. Статьей 18.1 федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ предусмотрена оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления; перечень показателей для оценки утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.

Предложение:

Выстроить взаимосвязи между элементами государственного (муниципального) управления: полномочие или вопрос местного значения – государственные (муниципальные) услуги – показатели эффективности деятельности. На этой основе:

1)        будет логично формировать государственные (муниципальные) программы, а также программы социально-экономического развития;

2)        появится четкость, для чего (в целях реализации какого именно полномочия) оказывается государственная услуга (выполняется работа), и какой результат должен быть получен.

 

Проблема:

В проекте федерального закона «О государственном стратегическом планировании», рассмотренном Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении, содержатся только нормы, касающиеся государственного стратегического планирования, а правовые основы муниципального стратегического планирования не устанавливаются. Вместе с тем, как государственное, так и муниципальное стратегическое планирование не может эффективно осуществляться на отдельных уровнях управления: федеральном, субъектов РФ и муниципальном. Это должна быть взаимосвязанная комплексная система.

Важно определить, как документы стратегического планирования взаимосвязаны между уровнями: федеральным, субъекта РФ, муниципальным. Иначе на практике возникают необоснованные требования со стороны вышестоящего органа власти о принятии конкретного типа программы (например, долгосрочной целевой или государственной) для предоставления субсидий на софинансирование отдельных мероприятий.

 Для муниципального уровня набор документов стратегического планирования может быть менее насыщенным по сравнению даже с уровнем субъекта РФ. Например, программа социально-экономического развития может включать в себя  муниципальные программы (или  муниципальные программы могут заменить программу социально-экономического развития).

Предложение:

Установить правовые основы муниципального стратегического планирования в проекте федерального закона «О государственном стратегическом планировании».

 

Проблема:

В проекте федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» статья 179 Бюджетного кодекса РФ «Долгосрочные  целевые программы» излагается в новой редакции: «Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы». В связи с чем, исключается правовое основание для разработки и реализации долгосрочных целевых программ.

Вместе с тем, в статье 25 проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании» установлено, что «государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти Российской Федерации». Тем самым, допускается, что формат долгосрочной целевой программы будет сохранен для федерального уровня.

Такой подход нарушает взаимосвязи между документами стратегического планирования на различных уровнях управления: федеральный, региональный, муниципальный. На практике возникнут трудности, в частности, с предоставлением субсидий субъектам РФ в рамках федеральных целевых программ.

Предложение:

1)        Отмена правового основания для существования долгосрочных целевых программ должна быть произведена для всех уровней управления: федерального, регионального, муниципального.

2)        Целесообразно  определить нормы о переходных положениях для вступления в силу статьи 179 Бюджетного кодекса РФ в редакции проекта федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предполагающих сроки, в течение которого могут быть реализованы (завершены) утвержденные долгосрочные целевые программы.

Проблема:

Проектом программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года поставлена задача о переходе к программному бюджету, а также об обеспечении открытости и прозрачности общественных финансов.

В настоящее время информация об утвержденных значениях целевых показателей программ и их фактическом выполнении остается вне рамок утверждения бюджета и отчета о его исполнении. Аналогичная ситуация - с показателями планируемых объемов государственных услуг и их фактическими значениями.

Предложение:

1)        Предусмотреть обязательность представления в составе материалов к проекту бюджета:

-          информации о планируемых значениях целевых показателей государственных, долгосрочных целевых или ведомственных целевых программ;

-          информации о планируемых объемах государственных услуг (работ).

2)        Предусмотреть обязательность представления одновременно с отчетом об исполнении бюджета:

-          информации о достигнутых значениях целевых показателей государственных, долгосрочных целевых или ведомственных целевых программ, в сравнении с их плановыми значениями, установленными при утверждении бюджета;

-          сведений о фактических объемах оказанных государственных услуг (выполненных работ) по видам государственных услуг (работ), в отчетном финансовом году, в сравнении с их плановыми значениями, установленными при утверждении проекта бюджета.

3)        Использовать для оценки качества управления региональными финансами критерий, характеризующий наличие указанных сведений в открытом доступе (публикацию).

Реализация данных предложений будет способствовать более качественному решению задачи формирования программного бюджета, а также повышению открытости бюджетных данных

Ю.В. Белоусов, директор Центра прикладной экономики, к.э.н.

О.И. Тимофеева, директор информационно-аналитического департамента  Центра прикладной экономики, к.э.н.

 



[1] Сведения подготовлены на основе информации, содержащейся в СПС «КонсультантПлюс», региональное законодательство, по состоянию на 01.05.2013 г.

 

21 мая 2013