Новости

Расширение практики общественного участия и общественного контроля как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

© ООО «Центр прикладной экономики»

В настоящей статье изложены предложения по расширению практики общественного участия и общественного контроля в бюджетном процессе, разработанные нами в ходе подготовки материалов Государственного Совета Российской Федерации по вопросу «О мерах по повышению эффективности бюджетных расходов».

Бюджетная политика является одним из наиболее значимых направлений государственной политики, касающейся каждого гражданина. Однако на данном этапе реальная возможность для граждан России влиять на бюджетный процесс предоставляется властями в исключительных случаях, а механизмы взаимосвязи с общественностью зачастую имеют формальный характер. Хотя в ряде случаев именно граждане могут наилучшим образом контролировать ход и качество выполняемых государственных и муниципальных работ и услуг, сообщать властям о проблемах, тем самым создавая основу для принятия или корректировки решений о направлениях и способах использования бюджетных средств.

Для эффективной организации общественного участия в формировании бюджетной политики и общественного контроля за использованием бюджетных средств необходимо создать определенные условия, а именно:

1)        должна быть обеспечена возможность для граждан получать в открытом доступе в достаточном объеме и на регулярной основе информацию о бюджетных данных;

2)        бюджетная информация должна быть представлена в доступной для граждан форме (в настоящее время бюджетные данные, как правило, доступны лишь узкому кругу специалистов);

3)        необходимо разработать и внедрить механизмы взаимодействия с гражданами по бюджетным вопросам, в рамках которых должно быть понятно: а) какова процедура принятия решений; б) как можно повлиять на принятие решений; в) какие решения в итоге приняты.

Для реализации этих задач в международной практике и в России используется такой инструмент как «Открытый бюджет». В рамках «Открытого бюджета» предполагается публикация в сети Интернет бюджетных данных, в том числе в понятной для граждан форме, а также  использование механизмов обратной связи.

Следует отметить, что за последние годы в Российской Федерации в повышении открытости бюджетных данных достигнут существенный прогресс.

Так, в части раскрытия информации о бюджетных данных:

-          на сайте Федерального казначейства (http://www.roskazna.ru) ежемесячно публикуются отчеты об исполнении бюджетов, в том числе в разрезе субъектов Российской Федерации;

-          на сайте Федеральной налоговой службы (http://www.nalog.ru) публикуются сведения по формам статистической налоговой отчетности в разрезе субъектов Российской Федерации;

-          создан и функционирует официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов (http://zakupki.gov.ru), на котором публикуется информация о заказах по всем государственным и муниципальным заказчикам;

-          создан и функционирует официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях (http://www.bus.gov.ru);

-          в рамках государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет» в тестовом режиме начал функционировать Единый портал бюджетной системы Российской Федерации (http://budget.gov.ru).

По индексу открытости бюджетных данных, рассчитываемому с 2006 года Международным бюджетным партнерством (International Budget Partnership), Россия с 28-ого места среди 59 стран в 2006 году переместилась на 10-е место среди 100 стран в 2012 году; индекс открытости бюджетных данных в 2006 году составлял 47%, в 2012 году достиг 74%. В итоге, в соответствии с методологией исследования, Российская Федерация вошла в группу стран, предоставляющих «значительный объем информации о бюджетном процессе для общественности». Стратегическим целевым ориентиром действий органов государственной власти Российской Федерации является достижение значения индекса открытости бюджета 85% к 2020 году с вхождением в группу стран, «предоставляющих обширную информацию гражданам о бюджете».

Следует отметить, что данные оценки характеризуют состояние с открытостью бюджетных данных на федеральном уровне.

Ситуация с открытостью бюджетных данных на региональном и муниципальном уровнях управления иная. Большая часть регионов и муниципалитетов в настоящее время остаются «закрытыми» для граждан в плане проведения бюджетной политики. Сформированного механизма для оценки регионов и муниципалитетов по уровню открытости бюджетных данных, аналогичного применяемому для межстрановых сравнений, на данном этапе в России нет.

В связи с этим важно распространить опыт Российской Федерации в части формирования открытого бюджета на региональный и муниципальный уровни управления. И это тем более важная задача, поскольку людей в большей степени интересует, что происходит там, где они живут.

На федеральном уровне используются возможности для обеспечения открытости бюджетных данных в разрезе всех публично-правовых образований. Именно такой подход применен для публикации бюджетной и налоговой отчетности, размещения государственных и муниципальных заказов, сведений о государственных и муниципальных учреждениях. В настоящее время расширить эту практику планируется путем использования  возможностей государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», в том числе в рамках Единого портала бюджетной системы Российской Федерации.

В плане методической поддержки регионов и муниципалитетов Минфином России разработан проект Методических рекомендаций по представлению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме.

Вместе с тем, считаем целесообразным поддерживать собственные инициативы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части раскрытия бюджетных данных и применяемых механизмов взаимодействия с гражданами. 

Так, по данным анкетирования, проведенного Минфином России  в начале 2013 года, у 16 субъектов Российской Федерации есть практика формирования Интернет-портала «Открытый бюджет» или отдельного сайта в сети Интернет о государственных финансах[1]. К лучшей практике формирования таких сайтов можно отнести портал «Открытый бюджет» Правительства города Москвы (http://budget.mos.ru/),  портал «Открытый бюджет» Тульской области (http://dfto.ru/www/open/). 

Особую ценность на региональном и муниципальном уровне имеют используемые механизмы взаимодействия, позволяющие гражданам реально влиять на политику региональных и местных властей. В качестве успешных примеров таких механизмов можно привести порталы Правительства города Москвы «Наш город» (http://gorod.mos.ru/), «Дороги Москвы» (http://doroga.mos.ru/), «Дома Москвы» (http://dom.mos.ru), которые реально дают возможность жителям города Москвы контролировать ход и качество выполняемых работ, сообщать о проблемах, влиять на выбор подрядных организаций, привлекаемых к выполнению работ.

Еще один пример взаимодействия с гражданами - опрос, проведенный Губернатором Пермского края в социальной сети «LiveJournal» (http://basargin.livejournal.com/5250.html). При подготовке проекта бюджета губернатором был задан вопрос жителям края: «Какие проекты должны быть реализованы первыми?» и предложены 8 проектов, в числе которых: реконструкция аэропорта, создание транспортно-пересадочного узла на базе вокзала Пермь II, реконструкция Театра оперы и балета, строительство нового здания художественной галереи, строительство новых мостов, ремонт и строительство новых дорог, реконструкция набережной, строительство первой очереди нового зоопарка. Инициатива замечательная, граждане откликнулись, проголосовав за той или иной проект. (К сожалению, она не получила логического завершения, так как в бюджете Пермского края оказалось предусмотренным бюджетное финансирование для всех перечисленных проектов, за исключением проекта «строительство новых мостов», за который проголосовало больше всего граждан).

Эти примеры наглядно демонстрируют, что на данном этапе совершенно реально привлекать граждан для общественного участия в выборе и контроле в отношении строительства и ремонта объектов социальной сферы, дорог, содержания и обслуживания жилых домов.

Необходимо также создать условия для общественного контроля за оказанием государственных и муниципальных услуг, в первую очередь, социальных. Оценивая качество таких услуг, сравнивая работу различных учреждений, потребители смогут оказывать реальное влияние на выбор наиболее эффективных поставщиков.

Значимым направлением работ для повышения эффективности механизмов взаимодействия с гражданами в бюджетных вопросах также  является обеспечение доступности информации для широких слоев населения с точки зрения содержания. В настоящее время публикуемые бюджетные данные, как правило, не имеют практического значения для большинства граждан. Эта проблема имеет две стороны.

Первая касается состава и содержания публикуемых бюджетных данных, степени их детализации. Реально людей интересуют конкретные вопросы, связанные, например,  со строительством и ремонтом дорог или объектов социальной сферы, оказанием государственных и муниципальных услуг. При этом важна привязка к объекту, расположенному по определенному адресу. Стандартная логика в этих вопросах следующая: что планируется сделать, в какие сроки, каков результат выполненных работ. Для активной жизненной позиции эта логика шире: каким образом можно повлиять на принятые или принимаемые в будущем решения властей (в случае, если не решается проблема или результат выполненных работ неудовлетворительный). В большинстве случаев публикуемые в настоящее время бюджетные данные не позволяют выстроить такую логическую цепочку, а для проявления активной жизненной позиции отсутствуют механизмы.

Вторая сторона проблемы связана с низким уровнем знаний граждан о бюджете и бюджетном процессе. Например, в ходе опроса в одном из субъектов Российской Федерации был задан вопрос: «Как Вы считаете, какая доля бюджета расходуется на заработную плату чиновников?». Средняя цифра из полученных ответов – 46%. Реально расходы бюджета на государственное и муниципальное управление составляют порядка 4,5%.  Если люди будут глубже разбираться в бюджетных вопросах, механизмы взаимодействия станут значительно эффективней. Поэтому существует необходимость в повышении финансовой грамотности населения в части бюджета и бюджетного процесса.

В этих целях предлагается составлять бюджет в понятной для граждан форме. Такая практика уже есть в ряде субъектов Российской Федерации. По данным анкетирования, проведенного Минфином России в начале 2013 года, 24 субъекта Российской Федерации разрабатывают бюджет для граждан на регулярной основе[2].

В целях повышения финансовой грамотности регионы реализуют и другие инициативы. Так, при финансовой поддержке из федерального бюджета, в рамках проекта «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации», реализуемого Правительством Российской Федерации совместно с Международным банком реконструкции и развития, осуществляются проекты «Финансовая грамотность» в Волгоградской и Калининградской областях. Есть подобные инициативы, реализуемые в регионах за счет собственных ресурсов. Например, в Томской области издается газета «Ваши личные финансы» и уже стало традицией проведение ежегодной выставки-ярмарки «Ваши личные финансы».

В рамках настоящей статьи мы привели только отдельные примеры. На практике реализуемых и планируемых инициатив регионов и муниципалитетов в сфере раскрытия бюджетных данных и использования механизмов общественного участия значительно больше.

К сожалению, в настоящее время не проводится мониторинг и оценка регионов и муниципалитетов по уровню открытости бюджетных данных в изложенной в статье логике. То есть, такой методики и собственно оценок по уровню открытости бюджетных данных в разрезе субъектов Российской Федерации и в разрезе муниципальных образований на данном этапе не существует. В итоге, у регионов и муниципалитетов отсутствуют четкие ориентиры, а также стимулы для повышения открытости бюджетных данных и использования механизмов общественного участия и контроля. Для изменения этой ситуации предлагается использовать механизм составления и публикации рейтингов открытости бюджетной информации соответствующих публично-правовых образований независимой организацией (по аналогии с международным опытом). 

Ю.В. Белоусов, директор Центра прикладной экономики, к.э.н.

О.И. Тимофеева, директор информационно-аналитического департамента  Центра прикладной экономики, к.э.н.

 

3 июля 2013