Новости

О.И.Тимофеева. Практические рекомендации по разработке муниципальных программ

© ООО "Центр прикладной экономики"

К 2016 году планируется переход на программный принцип бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных программ. Правовая основа для этого создана Бюджетным кодексом Российской Федерации. Методически каждое публично-правовое образование идет своим путем. В данной статье предлагаются практические рекомендации для решения ряда проблем, связанных с разработкой муниципальных программ и переходом к программному формату бюджетов на уровне муниципальных районов и городских округов. Возможно, хотя бы частично, это восполнит пробел в методическом сопровождении поставленной задачи.

 

Муниципальные программы в системе управления

Муниципальные программы и программный бюджет являются инструментами в системе муниципального управления. При чем очень важными инструментами, при помощи которых становится возможным оценивать использование бюджетных средств с точки зрения результативности и эффективности. Без них можно только контролировать целевое использование бюджетных средств, что, собственно, сейчас и происходит. А нужны ли вообще такие расходы, нужны ли они в таком объеме и достигнут ли результат от использования бюджетных ресурсов – ответы на эти вопросы если и есть, то в очень неявном виде. Действующие программы социально-экономического развития, в которых поставлены цели и задачи, и бюджет, определяющий направления использования ресурсов, не имеют между собой взаимосвязи. Они существуют в параллельных плоскостях. Муниципальные программы призваны настроить, установить взаимосвязь между целями и задачами, с одной стороны, и ресурсами, с другой.

> самом общем виде муниципальное управление можно определить как систему управления местными делами на территории муниципального образования. Местные дела или вопросы местного значения определяют набор муниципальных программ. Именно на их основе формируется перечень муниципальных программ.

Для выстраивания логической взаимосвязи между предусмотренными законодательством инструментами представим систему муниципального управления на трех уровнях. Первый уровень – в целом муниципальное образование. В качестве документа стратегического  планирования на этом уровне используется программа социально-экономического развития, в качестве документа бюджетного планирования – бюджет. Ответственность за реализацию поставленных задач (вопросов местного значения или местных дел) несет глава администрации муниципального образования. Итоги подводятся путем оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Второй уровень – это уровень местных дел или направлений деятельности органов местного самоуправления. Цели и задачи для каждого направления, их финансовое обеспечение определены в муниципальных программах. Ответственность за реализацию поставленных задач возложена на заместителей главы администрации и руководителей структурных подразделений. Итоги подводятся путем оценки эффективности реализации муниципальных программ.

Третий уровень – это уровень муниципальных учреждений, или структур, при помощи которых реализуются местные дела, а точнее – муниципальные услуги. На этом уровне задачи поставлены в муниципальных заданиях на оказание муниципальных услуг. Финансовые ресурсы на исполнение муниципальных заданий определены в соглашениях о предоставлении субсидий на их исполнение. Ответственность за достижение поставленных задач несут руководители муниципальных учреждений. Итоги подводятся путем оценки выполнения муниципальных заданий.

В таком формате системы муниципального управления остается лишь обеспечивать согласованность целей, задач и финансовых ресурсов на каждом уровне.

 

Формирование перечня муниципальных программ

Местные дела, а иными словами - вопросы местного значения, определены федеральным законодательством. Как уже было отмечено, именно они являются основой для формирования перечня муниципальных программ. Учесть при этом следует также:

-        переданные государственные полномочия;

-        структуру администрации муниципального образования;

-        перечень и условия предоставления субсидий на софинансирование расходных обязательств муниципального образования из бюджета субъекта Российской Федерации (в случае заинтересованности в получении соответствующих субсидий);

-        перечень государственных программ субъекта Российской Федерации (должен быть интересен также с точки зрения возможности получения субсидий на софинансирование расходных обязательств муниципального образования; копировать его один к одному нецелесообразно, поскольку у субъекта Российской Федерации и у муниципального образования разные полномочия и разная структура управления);

-        особенности муниципального образования (как правило, бывают связаны со специфическими проблемами, характерными для конкретного муниципального образования).

В настоящее время каждый муниципалитет самостоятельно решает вопрос формирования перечня муниципальных программ. При этом муниципальная власть действует в заданных федеральным законодательством рамках. Поэтому мы предлагаем универсальный перечень муниципальных программ и их подпрограмм, который охватывает все вопросы местного значения, определенные федеральным законодательством [1]:

№ п/п

Наименование муниципальной программы, подпрограммы

1

Развитие образования и воспитание

1.1

Развитие дошкольного образования

1.2

Развитие общего образования

1.3

Дополнительное образование и воспитание детей

1.4

Реализация молодежной политики

1.5

Создание условий для реализации муниципальной программы

2

Сохранение здоровья и формирование здорового образа жизни населения

2.1

Создание условий для развития физической культуры и спорта

2.2

Организация отдыха детей в каникулярное время

2.3

Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни (формируется с учетом местных условий и возможностей)

2.4

Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения (формируется с учетом местных условий и возможностей)

3

Развитие культуры

3.1

Библиотечное обслуживание населения

3.2

Организация досуга и предоставление услуг организаций культуры

3.3

Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (формируется в городских округах; в муниципальных районах формируется в случае передачи на основе соглашений соответствующих полномочий поселений, входящих в состав муниципального района)

3.4

Реализация национальной политики, развитие местного народного творчества

3.5

Создание условий для реализации муниципальной программы

4

Социальная поддержка населения

4.1

Социальная поддержка семьи и детей

4.2

Социальная поддержка старшего поколения, ветеранов и инвалидов, иных категорий граждан

4.3

Обеспечение жильем отдельных категорий граждан, стимулирование улучшения жилищных условий

4.4

Содействие занятости населения (формируется с учетом местных условий и возможностей)

5

Создание условий для устойчивого экономического развития

5.1

Развитие сельского хозяйства и расширение рынка сельскохозяйственной продукции (формируется в муниципальных районах)

5.2

Создание условий для развития предпринимательства

6

Безопасность

6.1

Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, реализация мер пожарной безопасности (формируется с учетом местных условий и возможностей)

6.2

Профилактика правонарушений

7

Содержание и развитие муниципального хозяйства

7.1

Территориальное развитие (градостроительство и землеустройство)

7.2

Содержание и развитие жилищного хозяйства (формируется в городских округах; в муниципальных районах формируется в случае передачи на основе соглашений соответствующих полномочий поселений, входящих в состав муниципального района)

7.3

Содержание и развитие коммунальной инфраструктуры

7.4

Благоустройство и охрана окружающей среды

7.5

Развитие транспортной системы (организация транспортного обслуживания населения, развитие дорожного хозяйства)

8

Энергосбережение и повышение энергетической эффективности

9

Муниципальное управление

9.1

Организация муниципального управления

9.2

Управление муниципальными финансами

9.3

Управление муниципальным имуществом и земельными ресурсами

 

На основе такого универсального перечня может быть сформирован перечень, адаптированный к условиям конкретного муниципального образования (например, с иным структурированием муниципальных программ, с большей детализацией, с увеличением количества подпрограмм с учетом переданных государственных полномочий и т.п.).

Задача использования универсального перечня муниципальных программ в большей степени актуальна для субъектов Российской Федерации, потому что в перспективе именно перед ними возникнет необходимость консолидировать программные бюджеты муниципальных образований. Решить эту задачу будет достаточно сложно. За примером далеко ходить не надо. Аналогичная ситуация случилась с государственными и муниципальными услугами, когда через пять лет после начала работ по переходу от финансирования учреждений к финансированию услуг стало очевидным необходимость принятия универсального перечня государственных и муниципальных услуг. 

В перечне муниципальных программ мы предлагаем сразу определить состав подпрограмм. Во-первых, такой подход позволяет в комплексе увидеть все местные дела, изначально и осознанно заложить некую логику в состав и структуру муниципальных программ, обеспечить их взаимосвязь с программой социально-экономического развития муниципального образования. Во-вторых, понимание структуры муниципальной программы облегчит работу по ее разработке, в том числе в организационном плане. 

Следующий шаг – это определение ответственных должностных лиц и структурных подразделений за реализацию муниципальной программы. Для каждой муниципальной программы и ее подпрограмм должны быть определены:

-        координатор – должностное лицо из числа заместителей главы администрации муниципального образования;

-        ответственный исполнитель – структурное подразделение, ответственное за соответствующее направление деятельности;

-        соисполнители – структурные подразделения, которые имеют непосредственное отношение к реализации отдельных мероприятий муниципальной программы.

Особенностью муниципального уровня управления является ограниченное число главных распорядителей бюджетных средств (далее – ГРБС). Для муниципального района или небольшого городского округа (с численностью до 100 тыс. человек населения) стандартная ситуация – пять ГРБС: собственно администрация муниципального образования, управление образования, управление культуры, управление финансов и управление муниципальным имуществом. Остальные структуры – подразделения администрации муниципального образования без образования юридического лица, не являющиеся ГРБС. Если такому структурному подразделению выделяются финансовые ресурсы, то функции ГРБС выполняет бухгалтерия администрации муниципального образования.  Эту особенность нужно учитывать при определении ответственных исполнителей и соисполнителей муниципальных программ: если в качестве ответственного исполнителя   определено структурное подразделение, не являющееся ГРБС, и на реализацию муниципальной программы предусмотрены бюджетные ресурсы, в качестве соисполнителя обязательно должна быть указана администрация муниципального образования. На федеральном уровне или на уровне субъектов Российской Федерации ответственным исполнителем государственной программы всегда является ГРБС.

 

Сроки реализации муниципальных программ

Важным вопросом является определение сроков реализации муниципальных программ. Вариантов существует несколько.

Первый, наиболее оптимальный, - увязать сроки реализации муниципальных программ со сроками бюджетного цикла, то есть разрабатывать программы на три года и применять к ним принцип скользящей трехлетки. Такое решение имеет свои достоинства и недостатки. Достоинства заключаются в том, что для разработки муниципальной программы достаточно информации. Есть прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Есть бюджетные ограничения, определенные решением о бюджете на очередной год и плановый период (либо решением о бюджете на очередной год и среднесрочным финансовым планом). Применение принципа скользящей трехлетки позволяет обеспечить взаимосвязь с бюджетом; решения будут приниматься синхронно. При этом, изначально ясно, что ежегодно муниципальные программы будут подвергаться корректировке, так как нужно, как минимум, добавлять еще год (с точки зрения трудоемкости это, скорее, недостаток). Недостатком данного варианта также является ограниченность отраслевого планирования тремя годами. Вместе с тем, проблемы долгосрочной перспективы могут рассматриваться в программе социально-экономического развития.

Второй вариант – увязать сроки реализации муниципальных программ со сроками реализации программы социально-экономического развития (как правило, 5-6 лет). В этом случае стратегические цели и задачи для верхнего уровня управления будут определены в программе социально-экономического развития, а механизмы реализации будут содержаться в муниципальных программах. То есть, будет обеспечена четкая взаимосвязь между программой социально-экономического развития и муниципальными программами (верхним и средним уровнем муниципального управления). Отраслевое планирование охватит более длительную перспективу. Серьезный недостаток данного варианта – отсутствие бюджетных ограничений за пределами трех лет. При чем, решение данной проблемы в условиях централизации бюджетных ресурсов находится вне компетенции органов местного самоуправления и зависит от решений органов государственной власти. Неявно, как в предыдущем варианте, но практика потребует ежегодной корректировки муниципальных программ при формировании бюджета на очередной финансовый год. Еще одной проблемой данного варианта является наступление срока, когда период реализации муниципальных программ окажется недостаточным для формирования бюджета (то есть, когда до завершения муниципальной программы останется два года). На этом этапе потребуется разработка муниципальных программ на новый цикл, что не совсем естественно, ведь до завершения действующих программ остается еще два года.

Еще один вариант – установить срок реализации муниципальных программ до 2020 или еще какого-нибудь года. Аргумент здесь: «как на уровне субъекта Российской Федерации». В качестве положительного момента для этого варианта можно отметить лишь согласованность по срокам с государственными программами региона, что может облегчить подготовку отчетности или получение субсидий. Для системы муниципального управления такой вариант чужероден и не имеет отношения к другим документам муниципального планирования.

 

Содержание муниципальной программы

Распространенной практикой сегодня является  подход, когда долгосрочные целевые программы переименовываются в муниципальные, при этом их структура и содержание не меняются. Надо признать, что большая часть составляющих (или разделов) долгосрочных целевых программ действительно присуща и муниципальным программам. Но есть некоторые существенные отличия в содержании муниципальной программы, с помощью которых осуществляется настройка системы муниципального управления.

Наше видение содержания муниципальной программы представлено в таблице[2]. Мы остановимся на значимых с нашей точки зрения разделах муниципальной программы, которых не было в долгосрочных целевых программах или они присутствовали в них минимально.

Первое – это сведения о муниципальных заданиях. Включение данного раздела в состав муниципальной программы позволяет обеспечить ее взаимосвязь с муниципальными бюджетными и автономными учреждениями, через которые реализуются поставленные цели и задачи, связанные с оказанием муниципальных услуг.  При реализации такой схемы агрегированные показатели муниципальных заданий об объемах и качестве муниципальных услуг найдут (должны найти) отражение в целевых показателях (индикаторах) муниципальной программы, а объем субсидий на оказание муниципальных услуг – в объеме финансирования соответствующего мероприятия муниципальной программы.

Практика показывает, что в настоящее время выстроить такую схему получается не всегда. Причина – выделение муниципальных услуг, стоимость которых невозможно рассчитать на практике. В результате финансируется не услуга (как того требует бюджетное законодательство), а учреждение. Интеграция муниципальных заданий в структуру муниципальных программ придаст дополнительный импульс работе по совершенствованию перечней муниципальных услуг, переходу к единым нормативам финансовых затрат и эффективным контрактам в секторе муниципального управления.

О том, насколько значимо для муниципального уровня оказание муниципальных услуг, свидетельствует доля расходов в бюджетах муниципальных образований на указанные цели. По данным за 2013 год в целом по бюджетам муниципальных образований доля расходов на предоставление безвозмездных перечислений муниципальным организациям (241 вид расходов) составила более 43 процентов. Для сравнения: аналогичный показатель по бюджетам субъектов Российской Федерации – 20 процентов, по федеральному бюджету – 7 процентов.

Второе – это сведения о мерах муниципального регулирования. Для определенных сфер деятельности, например, таких как территориальное планирование, жилищно-коммунальное хозяйство, создание условий для развития предпринимательства, результат во многом достигается не за счет бюджетного финансирования, а путем использования различных управленческих механизмов. Эти механизмы чрезвычайно важно отразить в муниципальной программе. Обязательно речь здесь должна идти:

-        о нормативных правовых актах, которыми устанавливаются правила игры в соответствующей сфере деятельности;

-        об установленных органами местного самоуправления налоговых льготах и преференциях и их финансовой оценке;

-        об установленных органами местного самоуправления льготах по арендной плате за использование муниципального имущества и их финансовой оценке;

-        о регулировании тарифов на услуги (работы) муниципальных организаций.

Наличие таких сведений в муниципальной программе говорит о комплексном подходе к решению поставленных целей и задач. Важно, что у муниципалитета есть понимание и оно доводится до всех заинтересованных субъектов, на какую цель работают те или иные управленческие механизмы и какие ресурсы,  помимо бюджетного финансирования, для этого задействованы. Зачастую на практике такого понимания нет.

Третье – это взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, организациями и гражданами. О взаимодействии с органами государственной власти нужно говорить хотя бы потому, что многие расходные обязательства муниципального образования софинансируются из бюджета региона. Какие это направления, каковы условия, к чему стремиться – вот вектор для раскрытия информации о взаимодействии с органами госвласти. Для муниципального района важно показать взаимодействие с поселениями. Какие здесь финансовые потоки, какова деятельность поселений в сфере реализации муниципальной программы. Актуальны эти вопросы для таких сфер, как территориальное развитие, благоустройство, культура. Также возможно межмуниципальное сотрудничество между муниципалитетами одного типа. Взаимодействие с организациями важно показать с точки зрения механизмов реализации поставленных задач: для оказания каких услуг (выполнения работ) привлекаются организации, по каким принципам и на каких условиях осуществляется их отбор. Это сигналы бизнесу о заинтересованности муниципалитета в получении тех или иных услуг или выполнения работ. А без взаимодействия с гражданами для муниципального уровня управления обойтись просто невозможно. Какие существуют возможности для граждан получить информацию о деятельности органов местного самоуправления, обратиться с просьбой или пожеланием, оказать воздействие – эти сведения обязательно должны быть в любой муниципальной программе.

Четвертое – это прогнозная (справочная) оценка ресурсного обеспечения муниципальной программы за счет всех источников финансирования. Речь идет об оценке финансовых ресурсов по четырем основным направлениям:

1)      средства бюджета муниципального образования;

2)      планируемые объемы привлечения дополнительных средств в виде субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации;

3)      средства бюджетов поселений (актуально для муниципальных районов);

4)      иные источники, в числе которых: доходы от оказания платных услуг муниципальными учреждениями; инвестиции организаций по концессионным соглашениям (актуально для всех муниципалитетов в сфере жилищно-коммунального хозяйства); гранты, привлекаемые муниципальными учреждениями из различных источников и т.п.

Такая оценка позволяет сформировать более полную картину о ресурсном обеспечении муниципальной программы.

В целом предлагаемое нами содержание муниципальной программы обеспечивает комплексный подход, объединяя все инструменты и ресурсы, задействованные для достижения целей и задач муниципальной программы.

 

Связь программных мероприятий с целевыми статьями расходов бюджета

Распространенной практикой организации работ по переходу к программному бюджету является разработка на первом этапе муниципальных программ при методическом сопровождении экономического подразделения. Финансовый орган активно подключается, как правило, когда программы уже утверждены. И тут система программных мероприятий начинает не укладываться в логику формирования целевых статей. Просто потому, что эту логику изначально, на этапе формирования проектов муниципальных программ, никто не задал.

При этом связь программных мероприятий с кодом целевой статьи расходов бюджета прямая. Согласно указаниям Минфина России о порядке применения бюджетной классификации в Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов, «целевые статьи расходов бюджетов обеспечивают привязку бюджетных ассигнований к государственным (муниципальным) программам, и (или) не включенным в государственные (муниципальные) программы направлениям деятельности». Собственно этим приказом установлено, что первые три знака кода целевой статьи используются для обозначения программы и ее подпрограммы (их порядковых номеров в реестре или перечне программ). Оставшиеся четыре знака предназначены для обозначения направления расходов. В муниципальной программе направления расходов – это основное мероприятие и мероприятие, следовательно, их порядковые номера должны войти в структуру кода целевой статьи (два знака – для основного мероприятий и один – для мероприятия). Оставшийся знак кода целевой статьи может быть использован для обозначения источника финансирования мероприятия (собственные средства, субсидия, субвенция), что является важным признаком для муниципального бюджета. Для реализации предложенной схемы финансовому органу целесообразно на начальном этапе разработки проектов муниципальных программ сформировать справочник унифицированных типов мероприятий, которые реализуются в различных сферах деятельности (например, связанных с оказанием муниципальных услуг, строительством объектов, финансированием казенных учреждений и органов местного самоуправления и т.п.).

На данном этапе существует еще один нюанс, который следует учесть при формировании кода целевой статьи по предложенной схеме. Установлено требование Минфина России о том, что числовые ряды 3ХХХ и 5ХХХ нельзя использовать для обозначения направления расходов, поскольку они будут задействованы для кодирования межбюджетных трансфертов. В бюджете региона или муниципалитета такие межбюджетные трансферты должны отображаться с кодами направлений расходов, идентичных коду соответствующих направлений расходов федерального бюджета. Для муниципалитетов аналогичные требования с использованием определенных числовых рядов может установить субъект РФ. Обойти эту проблему можно путем использования букв. Например, вместо цифры «3» в коде целевой статьи использовать букву «Б» для обозначения основных мероприятий муниципальной программы с 30 по 39; вместо цифры «5» использовать букву «Г» для обозначения основных мероприятий муниципальной программы с 50 по 59. Использование определенного набора букв в коде целевой статьи допускается приказом Минфина России.

 

Тимофеева Ольга Ивановна, заместитель директора Центра прикладной экономики, кандидат экономических наук

 



[1] Подробнее об этом см.: Система управления муниципальными программами Gosman-MP, http://gosman-mp.ru, раздел «Методические рекомендации», проект постановления Администрации муниципального района (городского округа) «Об организации разработки муниципальных программ на среднесрочный период 2015-2020 годов». 

[2] Подробнее об этом см.: Система управления муниципальными программами Gosman-MP, http://gosman-mp.ru, раздел «Методические рекомендации», проект постановления Администрации муниципального района (городского округа) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ муниципального района (городского округа». 

 

18 марта 2014