Новости

О результатах рейтинга субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных по результатам I-III этапов и лучших практиках в области региональных бюджетов для граждан

© ООО "Центр прикладной экономики"

Статья подготовлена на основе материалов рейтинга субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных. Рейтинг составляется Центром прикладной экономики по заказу электронного журнала «Госменеджмент», начиная с 2013 года. Мониторинг проводится в отношении 83 субъектов Российской Федерации. Республика Крым и город федерального значения Севастополь в 2014 году в мониторинге не участвуют с учетом особенностей переходного периода, установленного Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ. Методика составления рейтинга и результаты публикуются в журнале «Госменеджмент» (www.gosman.ru).

 

Общая характеристика

Впервые рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных был составлен за 2013 год. Победителем рейтинга стал Краснодарский край, набрав 56 баллов или 30% от максимально возможного уровня. Средний балл по всем субъектам РФ по итогам рейтинга за 2013 год составил 20,5 баллов или 11% от максимально возможного уровня.

Методика составления рейтинга субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных на 2014 год была усовершенствована. Расширен состав показателей – с 84 до 92. По ряду показателей уточнены условия оценки. Важными изменениями стали: внедрение этапов мониторинга и оценки; внедрение процедуры согласования предварительных итогов оценки с субъектами РФ.

В 2014 году методикой составления рейтинга предусмотрено 4 этапа. По завершению каждого из этапов подводятся итоги (нарастающим итогом). Предварительные результаты оценки направляются в финансовые органы субъектов РФ в целях уточнения исходных данных, используемых для составления рейтинга. Процесс согласования исходных данных происходит в течение 10-14 дней. После уточнения исходных данных результаты публикуются в открытом доступе в электронном журнале «Госменеджмент».

На данный момент реализовано три этапа. Итоги рейтинга субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных за 2014 год планируется подвести в декабре по результатам четырех этапов.    

В процедуре согласования исходных данных на каждом этапе участвует более половины субъектов РФ (таблица 1).

Таблица 1. Сведения об участии субъектов РФ в процедуре согласования исходных данных, используемых для составления рейтинга в 2014 году

Показатели

Количество субъектов РФ

% от числа субъектов РФ, в отношении которых проводится мониторинг и составляется рейтинг

Количество субъектов РФ, участвующих в процедуре согласования исходных данных - всего

66

80

в том числе:

 

 

на 1 этапе

45

54

на 2 этапе

47

57

на 3 этапе

43

52

Участники трех этапов

21

25

Участники двух этапов

25

30

Участники одного этапа

20

24

Не участвовали в согласовании

17

20

Процедура согласования исходных данных оказалась чрезвычайно важной с точки зрения донесения идеологии открытости бюджетных данных до субъектов РФ. Активными участниками (участвовали в процедуре согласования на всех трех этапах) являются 25 субъектов РФ или 30% от общего числа субъектов РФ, в отношении которых проводится мониторинг и составляется рейтинг.

Следует отметить, что ходе согласования исходных данных ряд субъектов РФ проделывают колоссальную работу, связанную с подготовкой и публикацией бюджетных данных в сети Интернет. Количество набранных баллов после согласования на 1 этапе увеличилось на 18%, на втором этапе – на 30%, на третьем этапе – на 20%. В большинстве случаев это связано с публикацией субъектами РФ дополнительных сведений в сети Интернет.

О позитивных изменениях с открытостью бюджетных данных на региональном уровне говорит и тот факт, что в 2014 году лидеры рейтинга вплотную приблизились к максимально возможному количеству баллов (таблица 2). По сравнению с 2013 годом более чем в 2 раза увеличился и средний балл (в % от максимально возможного уровня).

Таблица 2. Сведения о набранных субъектами Российской Федерации баллах в ходе составления рейтинга за 2014 год

Показатели

1 этап

2 этап

3 этап

Максимально возможное количество баллов по методике

52

44

58

Максимальное набранное количество баллов, лидеры

36                    Омская область

41 Краснодарский край

51 Оренбургская область

в % к максимально возможному количеству баллов

69,2

93,2

87,9

Средний балл

21

16,3

23,4

в % к максимально возможному количеству баллов

40,4

37,0

40,3

 

Основные результаты

По результатам I-III этапов рейтинга субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных за 2014 год лидерами стали:

Наименование субъекта Российской Федерации

Место по РФ

Итого баллов по итогам I-III этапов

 
 

Краснодарский край

1

126,0

 

Омская область

2

117,0

 

Красноярский край

3

114,0

 

Оренбургская область

4

112,0

 

Пермский край

5

104,0

 

Мурманская область

6

102,0

 

Кировская область

7

100,0

 

Пензенская область

8-9

98,0

 

Иркутская область

8-9

98,0

 

Свердловская область

10

95,0

 

 

Лидеры локальных рейтингов по тематическим разделам

Характеристика первоначально утвержденного бюджета (раздел 1 рейтинга):

Наименование субъекта

Российской Федерации

Место по РФ

Итого баллов по разделу 1

Республика Калмыкия

1-2

18

Волгоградская область

1-2

18

Омская область

3

17

Тверская область

4-5

16

Новосибирская область

4-5

16

 

Публичные сведения о деятельности государственных учреждений субъекта Российской Федерации (разделы 2,6 рейтинга):

Наименование субъекта

Российской Федерации

Место по РФ

Итого баллов                   по разделам 2 и 6

 
 

Краснодарский край

1

18

 

Алтайский край

2

17

 

Республика Алтай

3

16

 

Республика Карелия

4

15

 

 

Бюджет для граждан (закон о бюджете, отчет об исполнении бюджета, разделы 3, 7 рейтинга):

Наименование субъекта

Российской Федерации

Место по РФ

Итого баллов       

по разделам 3 и 7

 
 

Красноярский край

1

17

 

Краснодарский край

2

14

 

Рязанская область

3

13

 

Пермский край

4-6

12

 

Иркутская область

4-6

12

 

Омская область

4-6

12

 

 

Инфраструктура для обеспечения открытости бюджетных данных (раздел 4 рейтинга):

Наименование субъекта

Российской Федерации

Место по РФ

Итого баллов                        по разделу 4

Тульская область

1

11

Волгоградская область

2

10

г. Санкт-Петербург

3-5

8

Краснодарский край

3-5

8

Омская область

3-5

8

 

Годовой отчет об исполнении бюджета (раздел 5 рейтинга):

Наименование субъекта

Российской Федерации

Место по РФ

Итого баллов                          по разделу 5

Красноярский край

1-2

26,0

Новгородская область

1-2

26,0

Оренбургская область

3-5

24,0

Пензенская область

3-5

24,0

Краснодарский край

3-5

24,0

 

Внесение изменений в закон о бюджете (раздел 8 рейтинга):

Наименование субъекта

Российской Федерации

Место по РФ

Итого баллов                          по разделу 8

Пензенская область

1-2

10,0

Красноярский край

1-2

10,0

Оренбургская область

3

9,0

 

Отчеты об исполнении бюджета (раздел 9 рейтинга):

Наименование субъекта

Российской Федерации

Место по РФ

Итого баллов                         по разделу 9

Краснодарский край

1-3

20,0

Оренбургская область

1-3

20,0

Омская область

1-3

20,0

Ханты-Мансийский автономный округ - Югра

4

19,0

 

Контроль и аудит (раздел 10 рейтинга):

Наименование субъекта

Российской Федерации

Место по РФ

Итого баллов                            по разделу 10

Краснодарский край

1-2

22,0

Оренбургская область

1-2

22,0

Кировская область

3-6

20,0

Пензенская область

3-6

20,0

Ханты-Мансийский автономный округ - Югра

3-6

20,0

Омская область

3-6

20,0


 

Бюджеты для граждан

Бюджеты в понятной для граждан форме или бюджеты для граждан оцениваются в процессе составления рейтинга субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных для трех стадий бюджетного процесса: 1) принятый закон о бюджете на текущий финансовый год; 2) годовой отчет об исполнении закона о бюджете за отчетный финансовый год; 3) проект бюджета на очередной финансовый год. На данный момент реализованы этапы, предусматривающие оценку бюджетов для граждан по закону о бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов и по отчету об исполнении закона о бюджете за 2013 год. О бюджетах для граждан, разработанных на этих стадиях бюджетного процесса, пойдет речь.

Бюджеты для граждан разрабатывает половина субъектов Российской Федерации. Так, бюджеты для граждан по закону о бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов разработаны в 40 субъектах РФ (48,2% от числа субъектов РФ, в отношении которых проводится мониторинг и составляется рейтинг), по отчету об исполнении закона о бюджете за 2013 год – в 43 субъектах РФ (51,8%).

В отдельных субъектах РФ при составлении бюджетов для граждан не уделяется должного внимания стадии бюджетного процесса (или источнику информации для составления бюджета для граждан). В таких случаях невозможно определить, о чем идет речь в бюджете для граждан: о проекте бюджета или об утвержденном законом бюджете (Калужская, Костромская, Липецкая, Орловская, Томская области, республика Коми).

Ряд субъектов РФ, подготовив бюджет для граждан по проекту бюджета на 2014 год, не разрабатывали бюджет для граждан по закону о бюджете (Владимирская, Ивановская области, республика Карелия, Калининградская, Ленинградская, Новгородская, Псковская, Ростовская области, республика Марий-Эл, ХМАО, ЯНАО, республика Тыва, Новосибирская область, Камчатский край, Амурская область).

Содержательно бюджеты для граждан при составлении рейтинга оценивались по наличию в них следующих сведений:

-        бюджетный процесс, с указанием дат основных событий (оценивалось только для бюджета для граждан по закону о бюджете);

-        экономические показатели;

-        сведения о консолидированном бюджете;

-        доходы;

-        расходы по отраслям (направлениям деятельности) или программам;

-        взаимосвязь расходов с результатами;

-        государственный долг субъекта РФ;

-        контактная информация для взаимодействия с гражданами.

Результаты показали, что по всем указанным направлениям сведения в бюджетах для граждан указывают единицы (таблицы 3,4).

Таблица 3. Полнота сведений, представленных в бюджетах для граждан по закону о бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов, в разрезе субъектов РФ

Показатели

Субъекты РФ, отразившие в бюджетах для граждан по закону о бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов:

сведения по всем направлениям

(8 направлений)

сведения по большей части направлений

(6-7 направлений)

сведения по половине направлений

(4-5 направлений)

ограниченные сведения

(3 и менее направлений)

Количество субъектов РФ

2

9

20

9

% от числа субъектов РФ, разработавших бюджет для граждан

5,0

22,5

50,0

22,5

Субъекты РФ

Смоленская область, Красноярский край

Рязанская, Вологодская области, республика Калмыкия, Краснодарский край, Пермский край, Нижегородская,

Иркутская, Омская области,

Хабаровский край

Брянская, Воронежская области, Москва, Архангельская область, Санкт-Петербург, Адыгея, Татарстан, Удмуртия, Кировская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская,

Курганская, Свердловская, Тюменская области,

Бурятия, Алтайский край, Омская область

Курская, Мурманская области, Ненецкий автономный округ, Астраханская область, Хакасия, Забайкальский край, Кемеровская, Сахалинская, Еврейская автономная области

 

Таблица 4. Полнота сведений, представленных в бюджетах для граждан по отчету об исполнении закона о бюджете за 2013 год, в разрезе субъектов РФ

Показатели

Субъекты РФ, отразившие в бюджетах для граждан по отчету об исполнении закона о бюджете за 2013 год:

сведения по всем направлениям

(7 направлений)

сведения по большей части направлений

(6 направлений)

сведения по половине направлений

(4-5 направлений)

ограниченные сведения

(3 и менее направлений)

Количество субъектов РФ

7

12

15

9

% от числа субъектов РФ, разработавших бюджет для граждан

16,3

27,9

34,9

20,9

Субъекты РФ

Рязанская, Тамбовская, Вологодская области, Краснодарский, Красноярский края, Иркутская, Омская области

Брянская, Владимирская, Воронежская, Новгородская области, Адыгея, Калмыкия, Ростовская область, Марий-Эл, Кировская, Нижегородская, Пензенская, Свердловская области

Ивановская, Калужская, Липецкая, Смоленская, Тверская, Тульская, Архангельская, Мурманская области, Удмуртия, Оренбургская, Тюменская области, ХМАО, Бурятия, Алтайский край, Амурская область

Орловская область, Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ, Ставропольский край, Мордовия, Ульяновская, Курганская, Новосибирская, Сахалинская области

Все субъекты РФ в бюджетах для граждан пытаются показать сведения о доходах и расходах. По другим направлениям, наличие сведений по которым оценивалось в бюджетах для граждан, такого единодушия нет (таблица 5).

Таблица 5. Полнота сведений, представленных в бюджетах для граждан, в разрезе тематической направленности

Тематическая направленность

По закону о бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов

По отчету об исполнении закона о бюджете за 2013 год

Количество регионов, ед.

% от числа регионов, разработавших бюджет для граждан

Количество регионов, ед.

% от числа регионов, разработавших бюджет для граждан

Бюджетный процесс (с указанием дат основных событий)

21

25,3

х

х

Экономические показатели

26

31,3

22

26,5

Сведения о консолидированном бюджете

13

15,7

23

27,7

Доходы

40

48,2

43

51,8

Расходы по отраслям (направлениям деятельности) или программам

40

48,2

43

51,8

Взаимосвязь расходов с результатами

14

16,9

23

27,7

Государственный долг субъекта РФ

19

22,9

37

44,6

Контактная информация для взаимодействия с гражданами

21

25,3

36

43,4

 

Субъекты РФ представляют бюджет для граждан в двух основных формах: в виде брошюры (презентации) или на специализированном портале. Нам известно 18 специализированных порталов субъектов РФ для публикации бюджетных данных для граждан. Безусловно, порталы предоставляют дополнительные технические возможности для представления бюджетной информации. К сожалению, на данном этапе имеющиеся технические возможности, как правило, не используются в полной мере. Зачастую, специализированные порталы содержат даже меньше информации, чем брошюры или презентации.

Больше внимания следует уделять срокам подготовки и публикации бюджетных данных. Например, публиковать бюджет для граждан по проекту закона о бюджете после публичных слушаний по данному вопросу нам кажется немного экзотичным.

Серьезной проблемой, которую нельзя оставить без внимания, является качество бюджетной информации, разрабатываемой и публикуемой субъектами РФ для граждан. Методикой составления рейтинга субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных за 2013 год и за 2014 год не предусмотрена оценка качества этой информации. Но по результатам проведенной работы по мониторингу и оценке такой информации можно обозначить ряд проблем.

Во-первых, это доступность информации, изложение ее в понятном виде. Именно в понятном, а не упрощенном до такой степени, что от сути вопроса мало что остается. Например, отчет об исполнении бюджета по форме бюджетной отчетности сложно отнести к понятной для людей без специального образования информации (особенно если не опубликованы наименования доходов и расходов, а указаны только коды бюджетной классификации). Другая крайность – публикация аналитической информации, в которой, например, сведения о доходах приведены только по группам и подгруппам, без расшифровки по конкретным видам доходов, в том числе налоговых.

Во-вторых, это комплексность, полнота информации по определенной тематике. Например, крайне редко встречается попытка показать в региональных бюджетах для граждан сведения о расходах на здравоохранение с учетом территориального фонда обязательного медицинского страхования. Хотя в настоящее время большая часть расходов на эту сферу на региональном уровне финансируется именно через фонд. Похожая ситуация с расходами на дошкольное и общее образование. Субъекты РФ, как правило, даже не пытаются объяснить, что расходы регионального бюджета на дошкольное и общее образование – это только часть расходов, связанная с организацией учебного процесса (а по сути – расходы на оплату труда). О другой части, без которой дошкольное и общее образование не состоится (а это расходы на содержание зданий, которые финансируются за счет бюджетов муниципальных образований), в бюджетах для граждан субъектов РФ речь, к сожалению, не идет.

Как результат обозначенных проблем – слабый интерес к открытым бюджетным данным со стороны граждан, пассивность в обсуждении бюджетных вопросов. При этом, и реальных возможностей для обсуждения бюджетных вопросов не так много. Именно обсуждения, результаты которого принимаются властью во внимание.

Обозначенные проблемы со своей стороны мы будем пытаться решать путем совершенствования методики проведения мониторинга и составления рейтинга субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных.

 

О.И.Тимофеева,

заместитель директора Центра прикладной экономики 

20 ноября 2014